将公务支出置于阳光之下——我国实施公务卡制度改革综述

从2007年开始，我国实施了公务卡制度改革，通过在公务支出领域使用具有“消费留痕”特点的信用卡，逐步替代预算单位现金支付，建立操作规范、信息透明、监控有力的公务支出管理机制，将公务支出置于阳光之下。经过5年积极推进，公务卡制度已基本实现对各级政府的全覆盖，成为我国公务支出管理领域的一项基础性制度，在规范公务消费支出、源头预防和治理腐败、加强单位财务管理、促进银行卡产业发展等方面的政策效应逐步显现。

借鉴国际经验，解决现金支付管理“盲区”

财政部有关负责人在谈到改革背景时说，2001年以来，我国在财政支出领域实施国库集中支付制度改革，通过设立国库单一账户体系，采用财政直接支付或财政授权支付方式，将财政资金直接支付给供应商或收款人，使资金支付由“中转”变为“直达”，财政部门通过动态监控系统对资金支付情况实时监控，显著提高了财政资金支付管理的安全性、规范性和有效性。但国库集中支付制度并未禁止预算单位提取使用现金，现金支付仍然是公务支出管理的薄弱环节。现金提取后，使用过程不透明，资金的具体用途、实际金额和流向都无迹可查，完全脱离财政和单位财务部门的视野，成为监管“盲区”，部分预算单位利用假发票等方式违规套取现金，设置账外账，这些都很容易发生腐败问题。

他山之石，可以攻玉。从世界范围看，银行卡是国际公认的解决现金支付问题最有效的工具和手段。目前美国、英国、法国、加拿大、智利、巴西、埃及等国家都建立了公务卡或采购卡制度，规定凡政府公务员公务方面的开销都必须刷卡消费。在借鉴国际经验的基础上，财政部开始研究实施公务卡制度改革，利用公务卡“刷卡支付、消费有痕”的特点，以公务卡及电子转账支付系统为媒介，按照“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”的业务流程，最大程度地减少单位现金支付结算，并使预算单位和财政部门能够掌握所有通过公务卡支付的公务消费信息。

有关人士评价说，在普遍推行国库集中支付制度的基础上，实施公务卡制度改革，实际上是关闭了财政资金不规范支出的最后“一扇门”，将公务支出充分置于阳光之下。

利用现代信息技术，实现源头防治腐败

公务卡制度是如何实现源头防治腐败的？这位负责人解释说，传统现金支付方式下，报销人以发票等票据作为报销凭证，预算单位财务人员很难审核报销人拿来的票据凭证是否真实合法，无法有效杜绝虚假发票抵账等问题。实行公务卡制度，公务卡代理银行要将公务卡消费时间、金额、刷卡商户等公务支出的详细信息传输给预算单位，单位财务部门可通过公务卡支持系统查询，并与发票、签购单等票据进行核对，有效保障了公务支出的真实性。同时，单位财务向公务卡发卡银行还款，相关账户划款信息和公务卡消费明细信息及时、准确地反馈到财政部门动态监控系统，财政部门可以对公务卡支付的每一笔公务支出实施动态监控，对违规支付进行快速核查处理。

在这一过程中，公务卡制度改革充分利用现代信息技术，设计开发了公务卡支持系统，并将公务卡支持系统与财政动态监控系统对接，实现财政部门、预算单位和代理银行三方支付信息实时传输，使单位财务部门和财政部门能够及时准确掌握真实的公务支出信息，提升了单位财务管理水平和财政部门的监管能力，有效打击了假发票套取财政资金等违法犯罪活动，成为从源头上防治腐败的重要措施。

从实施效果看，公务卡制度以其所承载的从源头上防治腐败等政策功能，受到党中央、国务院的高度重视，并倍受社会各界关注。预防腐败工作联席会议第五次、第六次会议对公务卡制度改革作了专题研究和部署。全国打击发票违法犯罪活动工作协调小组也将“进一步推进公务卡制度改革”作为主要工作任务之一。

让改革“横向到边，纵向到底”

自2007年7月启动公务卡制度改革以来，财政部按照国务院要求，逐步让改革实现“横向到边，纵向到底”。

这位负责人简要回顾了改革历程：2007年7月，财政部、中国人民银行联合发布了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，正式启动中央预算单位公务卡制度改革。同年，选择中央纪委、中科院、宋庆龄基金会等7家单位进行公务卡改革试点。2008年，中央纪委、财政部和中国人民银行联合召开全国公务卡制度改革电视电话会议，全面动员和部署了中央和地方改革推进工作。2011年国务院第四次廉政工作会议、2012年国务院第五次廉政工作会议都明确要求，全面推进公务卡制度改革。

为完成改革目标任务，2011年12月，财政部印发《关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的通知》，要求各地积极推进公务卡制度改革，扩大改革范围。省级、地市级财政部门研究制定并积极推行公务卡强制结算目录制度，预算单位的差旅费、招待费和会议费等公务支出，凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡结算，切实提高公务卡使用率。2012年9月，财政部会同中国人民银行印发《关于加快推进公务卡制度改革的通知》，要求加快推进公务卡制度改革。尚未实施公务卡制度改革的中央一级预算单位，要不迟于2012年9月底为本单位工作人员统一办理公务卡。尚未实施改革的二级以下中央预算单位，要确保2012年年底前为本单位工作人员统一办理公务卡。同时，要求进一步扩大省、市两级改革覆盖面，加大县乡预算单位改革的推进力度。

为了将通知要求落到实处，财政部建立了改革进展情况通报和督查制度。按季、按月通报公务卡制度改革进展情况，并派出12个工作组分赴全国36个省份督查改革工作。同时，召开全国财政国库管理制度改革推进会议，部署公务卡制度改革推进工作，要求地方狠抓责任落实，加强督查考核，切实把改革工作落到实处。此外，还加强政策宣传及培训工作，积极宣传公务卡制度改革意义，加强对中央部门、地方财政部门和代理银行的公务卡制度培训，讲解有关政策要求和办卡用卡知识，推动了公务卡制度改革的深化。

实施强制结算目录，扩大公务卡使用范围

充分发挥公务卡的制度优势，不仅要实现对预算单位的全覆盖，还要切实提高公务卡使用率。但我国传统现金支付观念根深蒂固，受思想观念、支付习惯和受理环境等多种因素制约，“有卡不用”问题比较普遍。为此，财政部于2011年11月印发《财政部关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知》，要求中央预算单位对16个公务支出项目按规定使用公务卡结算，原则上不再使用现金。具体包括：办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、公务用车运行维护费、其他交通费用等。

据了解，实施中央预算单位公务卡强制结算目录，规范调整的主要对象为中央预算单位原使用现金结算的公务支出；对原使用转账方式结算的公务支出，由于已经纳入到财政动态监控视野之内，仍可继续使用转账方式。考虑到公务卡受理环境尚不完善的现状，规定了几种可暂不使用公务卡结算的情形，例如在不具备刷卡条件的场所发生的一定限额以下的公务支出，签证费、快递费、出租车费用等目前只能使用现金的支出等。为增强制度的可操作性，财政部要求各中央预算单位制定实施公务卡强制结算目录的细则，重点明确不能使用公务卡结算情况下的财务审批程序和报销手续。

中央预算单位强制结算目录建立并实施后，公务卡刷卡率明显上升，公务支出刷卡交易量大幅增加，公务卡替代现金支付、规范公务支出的政策效应得以发挥。目前，地方省、市两级财政部门参照中央做法，并结合本地实际情况制定实施了本级公务卡强制结算目录。根据国务院有关要求，各级地方财政部门将逐步建立公务卡强制结算目录制度。

加强受理市场建设，促进改革继续深化

公务卡制度的推广有赖于市场受理环境的完善。只有市场受理环境改善了，具备了刷卡条件，才能使用公务卡进行支付结算，才能充分发挥公务卡制度的政策效应。目前我国公务卡市场受理环境尚不完善，成为制约公务卡制度改革深化推进的一个重要因素。由于我国银行卡产业起步较晚，POS机具布设的深度和广度仍然不够，特别是中西部地区、县级以下偏远地区、境外地区，以及火车票代售点等，亟需加强POS机具布设。此外，由于刷卡手续费需由商户支付，一些商户为规避手续费，受理公务卡的意愿也不够，即使安装了POS机也不愿使用。这些问题的解决，涉及多个部门，需要各相关部门协同努力。

据了解，近两年，中央有关部门共同研究解决完善公务卡受理市场环境相关问题，目前已取得较大进展。

一是研究制定优化和调整银行卡刷卡手续费方案。有关部门研究制定了刷卡手续费调整方案，拟适当下调部分偏高刷卡手续费标准，减轻商户负担，提高商户受理意愿，促进持卡消费。

二是加大铁路售票的POS机具布设密度，推进使用公务卡购票。购买火车票是使用公务卡的常见用途，为推动公务卡购票，铁道部加大了全路客运站和火车票代售点POS机具的布设力度，目前很多省会城市的火车票代售点已安装POS机，下一步将逐步覆盖市县级火车票代售点。

三是加大对偏远地区的POS机具布设密度。中国银联、商业银行采取积极有效措施，引导中西部偏远地区商户布设POS机具，满足基层预算单位工作人员进行公务消费的刷卡需要。

(来自中国财经报)