财政部条法司有关负责人就《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》有关问题答记者问

为了规范财政部门行使行政处罚裁量权行为，促进财政部门依法、公平、公正实施行政处罚，提高财政行政执法水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，财政部制定了《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》（财法[2013]1号，以下简称《规范》），拟于2013年2月1日起施行。近日，财政部条法司有关负责人就《规范》有关问题回答了记者提问。

问：为什么要制定《规范》？

答：制定《规范》是推进财政部门依法行政、依法理财，进一步提高财政执法水平的客观要求和现实需要。一是推进财政部门依法行政、依法理财工作的客观要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》，明确要求行政机关建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政执法裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权的行使，避免执法的随意性。财政部《关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见》也对规范财政行政执法裁量权，实行行政处罚裁量基准制度提出了明确要求。二是财政行政执法工作的现实需要。鉴于各地经济社会发展程度的不同和行政管理的复杂性，赋予行政机关一定的自由裁量权限是必要的。但由于自由裁量权存在一定的弹性空间，必须对其予以规范和限制。目前，财政部门在行使行政处罚自由裁量权方面面临着一些困难和问题，如一些财政法律制度有关行政处罚的规定比较原则，自由裁量空间比较大，致使执法人员在执行中不好掌握；同时，执法人员主观上随意甚至滥用行政处罚裁量权，轻责重罚、重责轻罚、同案不同罚的现象也不同程度地存在。这些困难和问题亟需予以解决。此外，对财政行政处罚裁量权进行监督制约，也是进一步惩治和预防腐败的需要。因此，迫切需要对财政部门行使处罚裁量权的行为予以规范和细化。《规范》明确了财政部门行使处罚裁量权应当遵守的原则和相关要求，对进一步规范财政执法行为，提高执法水平，推动财政部门依法行政、依法理财具有十分重要的作用。

问：制定《规范》遵循的原则是什么？

答：制定《规范》主要遵循了以下原则：一是严格遵守上位法规定。《规范》对财政部门行使行政处罚裁量权的相关内容进行了细化，内容严格遵守《行政处罚法》及其他相关法律、法规和规章的规定。二是注重操作性。《规范》对财政部门行使行政处罚裁量权应当遵守的原则、程序，财政行政处罚裁量权的范围，违法程度的划分，不予处罚及从轻、从重处罚的情形，当事人同时具有多项财政违法行为的处理，以及出现法律冲突时的法律适用等内容进行了明确规定，便于财政执法人员掌握和操作。三是注重监督制衡。《规范》从内部监督、层级监督和外部监督等方面强化了对财政部门行使行政处罚裁量权的监督制衡。

问：《规范》的效力如何？

答：《规范》属于规范财政部门行使处罚裁量权的指导性文件，不具有强制适用效力，《规范》的有关规定供财政部门行使处罚裁量权时参考适用。这主要基于以下考虑:一是《规范》依据《行政处罚法》，对财政部门行使行政处罚裁量权应当遵循的原则、程序，法律冲突的处理等内容进行了规定。原则上这些内容是财政部门在行使行政处罚裁量权时应当严格遵守的。但《规范》中有一些创新性的制度设计，目前这些制度是否完全符合执法实际还需要进一步观察。二是目前各地经济社会发展水平差异较大，实施行政处罚的情况也存在一定差别，如果强制性适用《规范》可能会有一定难度。事实上，一些地方已经根据本地情况出台了规范本地区行政处罚裁量权的相关制度。鉴此，我们考虑将《规范》先以指导性文件适用，等实施一段时间，经过评估可行后再上升为强制性规定。

需要指出的是，《规范》只是对财政部门行使行政处罚裁量权行为进行的规范和指导，并没有对财政违法行为的具体情形和处罚措施作出规定。因此，《规范》不是行政处罚的直接依据。财政部门实施行政处罚仍然要依据相关法律、法规和规章规定。

问：《规范》的主要内容是什么？

答：《规范》根据《行政处罚法》的立法精神和规定，在相关法律、法规和规章的规定范围内，对财政部门行使行政处罚裁量权的相关内容进行了细化，主要包括以下内容：一是财政行政处罚裁量权的定义和范围。二是财政行政处罚裁量权应当遵循的原则，即合法裁量原则、合理裁量原则、综合裁量原则。三是行使财政行政处罚裁量权的程序制度。主要有：陈述申辩制度、听证制度、裁量说理制度、回避制度、集体讨论制度。四是财政违法行为违法程度的划分。《规范》规定，除法律、法规和规章另有规定外，财政违法行为可以划分为轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为。五是不予处罚及从轻、从重处罚的情形。为便于财政部门掌握和操作，《规范》分别对应当不予行政处罚， 应当（可以）从轻或者减轻行政处罚、以及应当（可以）从重行政处罚的情形作了具体规定。六是对财政行政处罚裁量权的监督制约。《规范》规定了复核复审制度、纠错制度、层级监督制度、信息公开制度，以及监督考核制度、责任追究制度。此外，《规范》还对行政处罚裁量权行使过程中存在的一些普遍性问题，如对并处行政处罚的处理，对当事人同时具有多项财政违法行为的处理，以及出现法律冲突时法律适用等问题进行了规定。

问：如何进一步贯彻实施《规范》？

答：一要抓《规范》的宣传。要尽快组织开展《规范》的宣传和培训工作，以便财政执法人员正确理解和掌握《规范》的相关规定，进一步提高财政执法水平。二要抓配套制度的建设。《规范》的出台为进一步规范财政行政处罚裁量权提供了原则性规定，下一步还要抓紧对财政部门行使处罚裁量权的标准予以进一步细化。三要抓《规范》的实施。要积极推动各级财政部门建立健全财政行政处罚裁量权监督制约机制，同时跟踪了解《规范》执行中遇到的各种问题，并及时予以研究处理。

（三）规范了事业收入分类。根据五个行业事业单位的业务特点和实际情况，调整了事业收入的分类和概念，其中：《广播电视事业单位财务制度》中规定事业收入包括广告收入、收视费收入、节目销售收入、合作合拍收入、节目制作和播放收入、节目传输收入、技术服务收入、其他事业收入等；《文化事业单位财务制度》中规定事业收入包括演出收入、文化场馆服务收入、技术服务收入、培训收入、复印复制收入、门票收入、外借人员劳务收入、其他事业收入等；《文物事业单位财务制度》中将事业收入分为：门票收入、展览收入、讲解导览收入、考古调查勘探发掘收入、文物保护工程收入、文物鉴定审核收入、文物调拨交换出借补偿收入、其他事业收入等；《体育事业单位财务制度》将事业收入分为体育竞赛收入、体育公共设施服务收入、体育技术服务收入、体育衍生业务收入、其他体育事业收入等；《人口和计划生育事业单位财务制度》将事业收入分为技术服务收入、病残儿鉴定收入、培训收入、宣传品制作收入、其他事业收入等。同时对各项事业收入的内容进行了重新归类。

（四）强化了经济核算。为满足部分行业事业单位的管理需要，促进其实现社会效益和经济效益的有机结合，根据《规则》，提出了事业单位应当加强经济核算，具备条件的事业单位可以实行内部成本核算办法等有关要求。

（五）加强了资产管理。国有资产管理是事业单位财务管理的重要内容，参考《规则》对资产的分类、固定资产的定义、分类和单位价值标准、对外投资、资产的使用和处置等规定对五个制度进行了修改。此外，对一些资产的分类也进行了适当的调整，比如：考虑广播影视节目是广播电视事业单位最主要的业务体现，是供受众观赏的一种“商品”，犹如计算机软件制造商制作和销售的软件、出版社印刷和销售的图书，具有独特的管理要求和核算方式，其在管理和使用上不同于其他行业的事业单位，不宜作为无形资产管理，为进一步体现广播电视行业特点，结合当前广播电视事业单位实际情况，《广播电视事业单位财务制度》将“广播影视节目”列入“存货”管理，《文物事业单位财务制度》在“资产管理”中增加了“文物藏品”的相关内容，《体育事业单位财务制度》中进一步强化了接受捐赠和赞助消耗性物资的管理。

（六）健全了财务分析指标体系。结合各行业事业发展和改革的实际情况，为进一步提高文化行业事业单位财务分析能力和水平，增加了部分财务指标和业务指标，删除了个别不能充分反映行业财务和业务情况的指标。

问：下一步工作安排？

答：接下来的首要任务是做好五个行业制度的培训和解释工作。财政部将会同文化部、广电总局、国家体育总局、国家文物局、人口计生委等五部门启动新制度的培训工作，并指导各地方根据实际情况开展培训。同时利用我部及五部门门户网站，做好新制度解疑释惑工作，以加深有关单位和相关工作人员对五个行业制度的认识和理解。