余蔚平：全面深化科研项目资金管理改革

　　日前，国务院发布了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号，以下简称《若干意见》），对深化科研项目和资金管理改革进行了全面部署。这是新时期新形势下改进加强科研项目和资金管理的纲领性文件，对于推动深化科技体制改革、实现创新驱动发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。财政部门将深刻学习领会《若干意见》精神，深入贯彻落实《若干意见》部署的工作任务，为发挥科技对经济社会发展的支撑引领作用、打造中国经济升级版、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出新的更大的贡献。

　　从战略和全局的高度认识深化科研项目和资金管理改革的重要意义

　　深化科研项目和资金管理改革是深化科技体制改革、实现创新驱动发展的重要抓手。当前，我国所处的国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化。从国际看，世界经济低速增长，经济结构深度调整，国际竞争更加激烈，科技革命孕育突破，我国发展的外部环境更趋复杂多变。从国内看，我国经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期叠加的阶段，面临着跨越“中等收入陷阱”的严峻考验，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。在这种背景下，迫切需要依靠科技创新转变经济发展方式，提升发展质量和效益。党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略，并把科技创新摆在了国家发展全局的核心位置。十八届三中全会提出了深化科技体制改革的重要任务。科研项目是国家部署落实重大科研任务的主要渠道，推进其管理改革、提升其实施效果是深化科技体制改革、落实创新驱动发展战略的重要抓手。

　　深化科研项目和资金管理改革是建立健全现代市场体系、完善社会主义市场经济体制的重要任务。十八届三中全会将正确处理政府和市场的关系作为经济体制改革的核心，并明确要使市场在资源配置中起决定性作用，这是理论上的重大突破和实践上的重大创新，是我们党对市场规律认识的又一次升华。深化科技体制改革作为深化经济体制改革的重要任务之一，也必须要遵循这一理念，通过深化改革妥善处理好政府和市场的关系。科研项目特别是技术创新类科研项目与企业和市场密切相关，改革科研项目组织管理方式，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价结果的机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，是建立健全现代市场体系、完善社会主义市场经济体制的重要任务。

　　深化科研项目和资金管理改革是改进政府科技管理、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作。十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的目标。科技管理是国家治理体系的组成部分，需要按照国家的战略部署和现代科技事业发展变化规律，深化科技体制改革，切实转变政府职能，改革和创新管理方式，完善管理制度，实现管理的科学化和规范化。科研项目和资金管理是科技管理工作的重要内容，对科研项目和资金管理全过程进行系统化改革，是改进政府科技管理，提高政府管理效率和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

　　深化科研项目和资金管理改革是构建现代财政制度、深化财税体制改革的重要内容。十八届三中全会对深化财税体制改革提出了明确要求，强调要建立现代财政制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，建立中央与地方事权和支出责任相适应的制度。财政科研项目资金是财政资金的重要组成部分，深化其管理改革的总体目标就是要建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的管理机制，这也与建立现代财政制度的要求相适应和衔接。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明及其三者的有机衔接、相互制衡是现代预算管理制度的核心内容，也是完善科研项目预算管理改革的基本遵循。激励科技创新的税收政策是激发创新创造活力的重要制度保障。合理划分中央和地方科技管理事权是加强科研项目和资金配置的统筹协调的重要基础。

　　近年来中央财政改进加强科技资金管理的措施

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，在推动深化科技体制改革、落实创新驱动发展战略方面具有重要责任。多年来，各级财政部门始终把科技创新摆在公共财政的突出位置，予以重点支持。特别是《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（以下简称《科技规划纲要》）颁布以来，全国财政科技支出从2006年的1688.5亿元提高到2012年的5600.1亿元，年均增长22.73%。与此同时，注重发挥财政政策精准调控的优势，积极推进科技体制改革，特别是致力于科技经费管理的改革完善，为深化科技体制改革做出了综合性、制度化的设计，也为《若干意见》的全面实施做了前期准备。

　　优化投入结构，支持提升科技创新能力。保障科技重大专项顺利实施，以科技发展的局部跃升带动生产力的跨越发展；支持《科技规划纲要》部署的重点领域和前沿技术，全面提升科技支撑能力；大力支持基础研究，为科技创新提供源头动力；建立对科研机构和公益性行业科研的稳定支持机制，努力为科研人员潜心研究创造良好环境。

　　创新投入管理机制，促进科技经济紧密结合。探索实施科研项目经费后补助方式，鼓励和引导企业按照国家战略和市场需求先行投入开展研发项目，促进企业成为技术创新主体；综合运用风险投资、贷款风险补偿、绩效奖励等方式推动企业技术创新和科技成果转移转化；改革事业单位科技成果使用、处置、收益管理，健全知识、技术等由要素市场决定的报酬机制，调动单位和科技人员转化科技成果的积极性。

　　改进科研项目资金管理，构建符合科研活动规律和财政预算管理要求的经费管理新机制。建立健全覆盖各类科技计划、基金、专项的制度体系;完善单位财务管理和内控制度建设;完善项目经费开支范围和间接成本补偿机制;强化预算编制和评审评估要求;加强预算执行管理，增加单位调整自主权;建立健全经费监管和问责机制等。前一阶段，按照党中央国务院领导关于深化科研项目和资金管理体制改革的要求，会同科技部研究起草并报请国务院印发了《若干意见》，以改革释放创新活力。

　　完善统筹协调机制，优化科技资源配置。探索开展中央财政科技专项优化整合工作，推动构建科学合理的科技专项体系；支持国家科技基础条件平台建设和运行发展，推动科技资源战略重组、系统优化和开放共享；支持现代农业产业技术体系建设，将全国优势农业科技资源按照产业链整合布局开展产业技术研发和试验示范，探索农业科技资源配置的新模式；建立健全科研项目立项和仪器设备购置查重协调机制，防止重复部署；此外，配合相关部门构建科技决策协调机制，加强科技宏观管理统筹协调。

　　推进绩效管理，提高资金使用效益。会同自然基金委开展自然科学基金国际综合绩效评估，推进对科技计划、基金、专项、工程等的综合绩效评价；研究建立科研机构绩效拨款制度，在国家重点实验室专项经费中建立与绩效评价结果挂钩的分类分档支持机制，完善科研机构（基地）绩效管理机制；在部门预算中开展项目资金绩效评价试点，会同科技部、发展改革委组织对相关科技重大专项绩效目标实施情况进行评估，深入推进项目绩效评价。

　　落实《若干意见》，全面深化科研项目和资金管理改革的举措

　　目前《若干意见》已由国务院发布，当前的主要任务是按照《若干意见》部署，全面实施科研项目和资金管理改革。财政部门将切实把思想和行动统一到中央部署上来，遵循社会主义市场经济改革取向和现代国家治理理念,做好贯彻落实工作，真正将制度优势转化为管理效能。

　　着力健全技术创新市场导向机制。创新在本质上是利用技术创造经济价值的过程，因此在科技创新中发挥市场机制的作用至关重要。十八届三中全会明确提出要健全技术创新市场导向机制。《若干意见》也据此对科研项目管理做出了部署，强调市场导向类项目要突出企业主体。财政部门将按照政府“技术中性”原则，充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，主要采用“后补助”及间接投入等方式，支持政府引导企业开展的科研项目，形成主要由市场决定技术创新项目和资金分配、评价成果的机制以及企业主导项目组织实施的机制。

　　着力完善政府对公共科技活动的支持机制。《若干意见》明确提出了对科研项目实行分类管理的要求。按照市场经济要求和公共财政原则，财政重点支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究和共性技术研究等市场机制不能有效配置的资源的公共科技活动。财政部门将按照《若干意见》要求，合理区分公共性层次，完善对涉及不同类型公共科技活动的科研项目的分类支持机制。对于基础、前沿类科研项目，要体现对优秀人才和团队给予持续支持，加大对青年科研人员的支持；对于事关国家战略需求和长远发展的重大科研项目，要聚焦支持重点，集中力量办大事；对于公益性科研项目，要推动完善组织管理，强化需求导向和应用导向；对于产业重大共性关键技术项目，要推动建立产学研协同创新的机制。

　　着力构建公正公开、规范高效的管理机制。《若干意见》将坚持公正公开和规范高效作为深化改进加强科研项目和资金管理的基本原则，这也符合现代国家治理的理念和精神。与传统管理相比，现代国家治理更加强调契约精神、市场观念、法治意识，更加注重公众公平参与、平等协商、绩效理念和结果导向。财政部门将按照《若干意见》要求，着力构建公正公开、规范高效的经费管理机制。坚持科学规范公开，明确科研项目、资金管理和执行各方的职责，突出强化项目承担单位的法人责任，规范项目预算编制，科学界定支出范围，及时拨付项目资金，强化科研项目和资金管理信息公开，着力营造规范高效公平的良好环境。坚持激励约束并重，强化科研信用管理，建立覆盖全过程的科研信用记录制度，进行信用评价，并建立与信用评价结果挂钩的间接费用核定和结余留用制度，同时建立“黑名单”制度，对严重信用不良者给予惩罚。坚持管放相互结合，注重简政放权和加强监管同步推进，既要遵循科研活动规律和特点，进一步下放预算调整审批权限，赋予科研单位和人员更大的自主权；又要强化监管力度，划定违规违纪“红线”，实施科研项目资金“公务卡”结算制度，加大对违规行为的惩处力度，把该管的管住、管好。

　　着力激发科技人员的积极性和创造性。马克思主义认为，生产力是一切社会发展的最终决定力量，人是生产力中最重要的因素。科学技术是第一生产力，科技人员是科技工作中最关键和核心的因素。习近平总书记指出，没有强大的人才队伍作后盾，自主创新就是无源之水、无本之木，要充分激发广大科技人员的积极性和创造性。十八届三中全会提出，要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发。《若干意见》在调动科研人员积极性方面也做出了明确部署。财政部门将按照《若干意见》要求，完善单位预算管理和间接费用管理，督促科研项目承担单位按照国家规定合理安排人员经费和公用经费，并合规合理使用间接费用，结合一线科研人员实绩公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。同时要完善激发创新创造活力的制度和政策，推动完善科研人员收入分配政策，建立健全科技人才流动机制；加快推进事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革，建立激发科技人员积极性创造性的长效机制。

　　着力加强改革的系统性、整体性、协同性。当前，我国正处于从要素和投资驱动向创新驱动发展转变的关键时期，创新本身是一种发展模式，各要素之间存在着较强的互动和连带关系，创新驱动发展需要在顶层上将与创新相关的科技、教育、财税、金融、知识产权、收入分配等政策综合设计，形成有机的政策体系。因此深化科研项目和资金管理也不能孤立的就事论事，而是应当在科技体制改革、创新驱动发展的宏观背景下统筹谋划、协同推进。财政部门将按照《若干意见》要求，加强科研项目和资金配置的统筹协调，优化整合科技专项，建立健全统筹协调与决策机制，支持建设国家科技管理信息系统，提高科技资源配置效率。支持加强相关配套制度建设，完善信息公开制度、支持建立国家科技报告制度和创新调查制度，完善激发创新创造活力的相关制度政策，构建良好的科技发展政策环境。注重科技体制改革和相关创新政策的统筹协调，加强政策的关联性和耦合性，打造综合性的国家创新政策体系，形成目标一致、部门配合的政策合力，为实现创新驱动发展提供体制机制和制度保障。

(来自：中国财经报）